6) حکومت آفتاب‌پرست‌ها
چرا ایده‌ی «شایسته‌سالاری» در نظام اداری ایران جواب نمی‌دهد؟
در ماجرای اخیر افشای فیش حقوقی مدیران دولتی، برخی از ضرورت پرداختی بالا به مدیر خوب سخن گفتند؛ همچنین گفته شد اگر این مدیران در بخش خصوصی مشغول بودند، دریافتی‌شان بیش از این بود. در حالی که مخالفان، انتصاب این افراد در این پست ها را نه ناشی از صلاحیت و شایستگی، بلکه به خاطر برخورداری از رانت سیاسی می‌دانند. هر چند تا پیش از این، مدیران دولتی از احساس تکلیف و قصد خدمت به کشور و انقلاب اسلامی سخن می‌گفتند و نه دریافت حقوق بر اساس میزان توانایی‌ها و قابلیت‌هایشان. اما به هر حال اکنون برای چندمین بار، طلب استقرار نظام شایسته‌سالار و انتصاب مدیران بر اساس شایستگی‌ها مطرح شده است. شاید برخی آرزو دارند این اتفاقات مثل ماجرای چارلز جی. گیتو [i] در امریکا در سال 1881، آغازی برای استقرار شایسته‌سالاری در نظام اداری ایران بشود؛ درست همانطور که در 1883 قانون اصلاح خدمات کشوری پندلتون در امریکا مبنایی برای استقرار نظام جدید انتصابات اداری شد.
در قانون پندلتون ایده‌ای مطرح شد که انتصابات در نظام اداری باید به جای وابستگی سیاسی و حزبی، مبتنی بر شایستگی انجام شود. به یک‌معنا، شایسته‌سالاری و سیاست‌زدایی از بوروکراسی، ایده‌ی اصلی مدیریت دولتی بوده است. هرچند دستگاه اداری همزمان که می‌بایست به درستی و با کارایی و بهره‌وری کار کند، می بایست در خدمت نظام سیاسی هم باشد. اما مسئله‌ای که بلافاصله مطرح می‌شود این است کهملاک شایستگی چیست و چه کسانی صلاحیت انتصاب در مناصب و پست‌های دولتی را دارا هستند؟ مردم عموماً چیزهایی همچون تجربه‌ی کاری، تحصیلات مرتبط، سلامت اخلاقی و خیرخواهی عمومی و در جست‌وجوی نفع شخصی نبودن (به بیانی دیگر همان تعهد، تجربه و تخصص) را ملاک‌های شایستگی می‌دانند. در ادبیات علمی مرتبط هم بر قابلیت سنجش شایستگی فرد بر اساس مهارت‌های مرتبط، هوش، آموزش، که به‌وسیله‌ی آزمون‌های رقابتی سنجیده می‌شوند تأکید می‌شود. شایسته‌سالاری کلاسیک همواره ما را از انتصاب بر اساس معیارهای وابستگی حزبی و خانوادگی، طبقه‌ی اجتماعی، ، نژادی، قومی و جنسیتی و میزان دارایی و ثروت برحذر می‌دارد.
تقریباً همه متفق‌القول هستند که در نظام اداری و دولتی ایران نمی‌توان از حاکمیت شایسته‌سالاری سخن گفت. مثلاً تغییرات اتوبوسی پس از هر انتخابات پدیده‌ای بسیار مرسوم است و عرف این است که موجی از تغییرات الزامی است. تقریباً دوره‌ی اول ریاست جمهوری حسن روحانی رو به پایان است اما رسانه‌های حامی دولت روحانی به دنبال کشف مدیران احمدی‌نژادی در پایین‌ترین سطوح می‌گردند تا اثری از مدیران منتصب قبلی باقی نماند و البته دوسه مطلب قبل‌تر و یا بعدتر از «عدم‌شایسته‌سالاری» در ایران گلایه می‌کنند. وقتی احمدی‌نژاد به خاطر تغییرات شدید و اتوبوسی مورد انتقاد قرار گرفت، او که معمولاً بی‌پرده مواضعش را بیان می‌کرد، به سخنانش در دوران تبلیغات انتخاباتی سال 1384، ارجاع داد که «ما برای تغییرات اتوبوس نمی‌آوریم، اما اگر لازم باشد قطار می‌آوریم». و اتفاقاً برخلاف آلزایمر عمومی کنونی، جامعه‌ی ما همین مطالبات را از احمدی‌نژاد داشت. همچنین معمولاً از زمان قطعی شدن تغییر مدیر یک سازمان (یا نزدیک شدن به پایان دوره‌ی خدمتی مورد انتظار) تا زمان انتصاب مدیر جدید بخش عظیمی از فعالیت‌های سازمان‌ها به حالت تعلیق درمی‌آید. در این دوران تعلیق، هرچند سازمان‌ها فعالیت‌هایی روزمره‌ای انجام می‌دهند، اما حاصل‌جمع کلی فعالیت‌های این سازمان‌ها در این دوره صفر است.
پدیده‌ی دیگر، طایفه‌گرایی شدید در انتصاب مدیران است. مثلاً وقتی وزیر یا استاندار از یک استان خاص یا حتی بخش خاصی از استان باشد، موجی از انتصابات مدیران همشهری و هم‌استانی و نیز استخدام‌های کارمندان و کارگران و نیروهای خدماتی همشهری یا هم استانی اتفاق می‌افتد. هرچند برخی اقوام در فرهنگ اداری ایرانیان، سرآمد این طایفه‌گرایی هستند، اما این پدیده‌ی اپیدمیک در تمام سطوح و بخش‌ها و در میان تمام اقوام ایرانی است. جالب آنکه اگر مدیری یا وزیری برای سال‌های زیادی در یک وزارتخانه بماند، ترکیب کارکنان آن سازمان رنگ‌وبوی دیار اجدادی‌اش را می‌گیرد. برای بسیاری از استعدادهای مدیریتی محلی، فقط زمانی که یکی از نخبگان سیاسی اصلاح‌طلب یا اصولگرای همشهری در قدرت باشد، امکان ارتقا فراهم می‌شود؛ و آن با نزدیکی به گرایش سیاسی آن همشهری. در این فضا هم هست که پدیده‌ی «آفتاب‌پرست‌های سیاسی» در نظام اداری ایران ظهور می‌کند؛ این‌ها همان مدیرانی هستند که فاقد هرگونه قابلیت، صلاحیت و شایستگی‌اند مگر توانایی شگفت‌انگیز در تغییر رنگ!
علاوه بر این‌ها، پس از انقلاب اسلامی، به خاطر ظهور یک نظام سیاسی جدید که تا حدود زیادی مبتنی بر انتخابات است، مسائل جدیدی بر سر راه تحقق نظام اداری شایسته‌سالار ظهور کرد. جمهوری اسلامی از یک سو مجبور بود به مطالبات عدالت‌خواهانه و تسکین فوری برخی بحران‌ها پاسخ دهد و از سوی دیگر همراه شدن یک نوع قدرت سنتی با نظام جمهوری، مسائل ویژه‌ای را در ارتباط نظام اداری و سیاسی به وجود آورد. یک مطالبه‌ی عمومی برای اشتغال بیکاران وجود داشت. عدالت‌خواهی انقلابی و توجه به مستضعفین که سکه‌ی رایج بوده و هز از گاهی دوباره احیا می‌شود، موجی از استخدام‌های مازاد را به دستگاه‌های اداری ما تحمیل کرد؛ آن هم بدون بازطراحی فعالیت‌ها و مأموریت‌ها برای توسعه‌ی کار متناسب با نیروی انسانی. اما قدرت نظام سنتی که در قالب توصیه‌نامه‌های مقامات عالی، ائمه جمعه، علما و از همه بیشتر نمایندگان مجلس برای استخدام افراد و حتی انتصاب مدیران ظهور می‌کرد و می‌کند، بیش از پیش کنترل ورودی نظام اداری را دشوارتر کرده است. همچنین به خاطر موقعیت ژئوپلتیک جمهوری اسلامی، دغدغه‌های امنیتی برای مقامات ارشد و نیز استخدام در نهادهای حساس دفاعی، نظامی و امنیتی هم، پای ضرورت‌ها و ملاک‌هایی دیگری را به میان می‌کشد.
همه‌ی این ویژگی‌ها و ملاحظات استعداد این را دارند که نظام شایسته‌سالاری را ویران کنند؛ از سوی دیگر، اگر نظام اداری، خط‌مشی‌ها و رویه‌هایی که می‌خواهند به استقرار شایسته‌سالاری منتج شوند، بدون در نظر گرفتن این ویژگی‌ها و ملاحظات طراحی و اجرا شوند، ناکارامد و خودویرانگر خواهند بود؛ مخصوصاً اینکه فرایندهای بوروکراتیک شدیداً مستعد هستند که این ویژگی‌ها را به ملاک‌هایی صوری و سطحی بدل سازند. حال باید دید که این مسئله، در خط‌مشی‌ها و رویه‌ها و قوانین ما در جهت استقرار نظام شایسته‌سالار چگونه و تا چه حد مورد توجه قرار گرفته است.
شاید یکی از اصلی‌ترین اقدامات در جهت نظم دادن به نظام اداری و اصلاح قوانین امور اداری و استخدامی و استقرار شایسته‌سالاری، قانون مدیریت خدمات کشوری بوده است که در سال 86 تصویب و نهایتاً اجرای آزمایشی آن تا آخر سال 1395 تمدید شد. به‌طور خلاصه در این قانون سعی شده است از طریق تعریف پست‌های مدیریتی حرفه‌ای و سیاسی، قدرت مداخله‌ی مستقیم سیاست‌مدارن محدود شود. همچنین استخدام با شرط آزمون و برخی صلاحیت‌ها محدود شده و مسیر ارتقای شغلی هم با پیوند خوردن با ارزیابی عملکرد، گذراندن دوره‌های مختلف آموزشی و کسب مهارت‌های مرتبط با شغل، غیرشخصی‌سازی یا غیرسیاسی شود. در این قانون، تفکیکی میان پست‌های مدیریت سیاسی و حرفه‌ای طرح می‌شود تا امکان تغییرات آنی در نظام مدیریتی به حداقل برسد. در مواد 56-53 این قانون، انتصاب در پست‌های مدیریتی حرفه‌ای منوط به طی مسیر شغلی و شرایط تخصصی ویژه‌ای می‌شوند که انتصاب مدیران در این پست‌ها بدون احراز این شرایط ممنوع می‌شود. همچنین ماده 41، هرگونه استخدام را منوط به یک آزمون عمومی برای تعیین صلاحیت استخدامی می‌کند و ماده 46 هم یک دوره استخدام سه‌ساله‌ی آزمایشی را مشخص می‌کند که کارمند می‌بایست نمراتی را در یک سری صلاحیت‌های اداری، دوره‌های آموزشی کسب کند و تأیید گزینش را هم به دست آورد. بدین ترتیب هرگونه ارتقا، به نتایج ارزیابی عملکرد در دوره‌های قبلی منوط می‌شود. ماده 58 هم رابطه‌ای ضروری میان گذراندن دوره‌های آموزشی و ارتقای کارمندان و مدیران برقرار می‌کند؛ یا در ماده‌ی 28 نسبتی میان ارتقای شغلی و رضایت ارباب رجوع از کارمند برقرار می‌کند.
تقریباً می‌توان گفت که بخش زیادی از ایده‌هایی که برای استقرار نظام شایسته‌سالار مطرح بوده، به‌نحوی در قانون خدمات کشوری وارد شده‌اند. اما دقیقاً در دوران اجرای همین قانون است که اعتراض به فقدان شایسته‌سالاری در دستگاه‌های ما فراگیر شده و فساد ناشی از بی‌صلاحیتی و عدم‌شایستگی موج می‌زند. برای به کار افتادن و کارامدی این احکام، لوازم دیگری هم مورد نیاز است. مثلاً در جایی که سعی شده معیارهایی همچون ارزیابی عملکرد و طی دوره‌های آموزشی جای قضاوت‌های شخصی و سیاسی را بگیرند، عمدتاً با فرایندهایی صوری مواجهیم. اغلب طی دوره‌های آموزشی چیزی بر شایستگی‌ها و صلاحیت‌های شاغلین نمی‌افزایند؛ بلکه این‌ها صرفاً دوره‌هایی هستند که موجب ارتقا می‌شوند. در واقع بخشی از فرایند در ادارات ما گم شده است؛ قرار بود طی دوره‌ها صلاحیت‌ها را افزایش دهد و به خاطر این افزایش قابلیت‌ها و شایستگی‌ها شاغل ارتقا یابد؛ اما اکنون دوره‌ها گذرانده می‌شوند تا شاغلین ارتقا یابند، بدون هیچ نوع افزایش قابلیتی. ارزیابی عملکرد هم عمدتاً بر اساس فرم‌های صوری انجام می‌شود که معمولاً کار و عملکرد را نمی‌سنجند، بلکه عمدتاً سابقه، میزان حضور و مناصب قبلی (که کسب آن‌ها لزوماً ارتباطی به معیارهای شایسته‌سالارانه ندارد) و نوع ارتباط با ارزیابی‌کنندگان را می‌سنجند.
همچنین تفکیک پست‌های مدیریت حرفه‌ای و سیاسی، زمانی معنادار است که صنف مشخصی از مدیران حرفه‌ای و یا مثلاً استانداردهای مشخصی برای مدیریت حرفه‌ای وجود داشته باشد که به ارزش‌ها، مهارت‌ها و مسئولیت‌های خاصی متعهد باشند. همچنین حضور مدیر سیاسی در کنار مدیر حرفه‌ای، زمانی ترکیب همگونی خواهد بود که مدیریت سیاسی با پاسخگویی به ارزش‌های سیاسی جمهوری اسلامی (عامه مردم و ارزش‌های انقلاب اسلامی) متعهد باشد و مکانیزم‌های فرایندی و ساختاری مرتبط وجود داشته باشد. اگر پاسخگویی صرفاً یک مزاح باشد، ترکیب مدیریت حرفه‌ای و مدیریت سیاسی که برای ایجاد ارتباط و تعادل میان نظام اداری و نظام سیاسی ایجاد شده، فاقد معنا و کارکرد خواهد بود. فقدان چنین تعادلی هم موجب سرکوب ارزش‌های سیاسی و هم تخصص و حرفه‌ای‌گری اداری می‌شود؛ نتیجه‌ی آن حکومت آفتاب‌پرستانی بر مناصب مدیریتی خواهد بود که نه تعهد حقیقی به ارزش‌های سیاسی کشور دارند و نه تخصص و شایستگی‌های اداری و فنی قابل ملاحظه. نتیجتاً در حالی که به دنبال مدیرانی بودیم که با تعهد سیاسی بالا به‌شکل کارامدی نظام اداری را در جهت سیاست‌های انقلاب اسلامی هدایت کنند، افسار امور به دست عناصری ناتوان، غیرحرفه‌ای و کارنابلد می‌افتد که نه تنها نمی‌توانند نظام اداری را در جهت اهداف نظام سیاسی حرکت دهند، بلکه وضع موجود و عادی امور در دستگاه‌های دولتی را به تباهی و فساد می‌کشانند.
علاوه بر این‌ها، مشکل دیگری وجود دارد و آن نادیده گرفتن بخش عظیمی از مناسبات در نظام سیاسی و اقتصادی کشور است؛ و البته به جای وضع احکام و ترتیبات نهادی مشخص برای این مناسبات، آن‌ها صرفاً از شمول قانون مستثنا شده‌اند [ii] و همین وضعیت غیرایجابی در قوانین و خط‌مشی‌هاست که موجب می‌شود دستگاه‌های زیادی بتوانند خود را از شمول این قانون خارج کنند. در واقع بخش شبه‌دولتی نادیده گرفته می‌شود. در حالی که پس از آغاز سیاست‌های خصوصی‌سازی، با انبوه شبه‌دولتی‌هایی مواجهیم که حجم عظیم از نیروهای شاغل را به خود اختصاص داده‌اند و در عین حال ابداً به رعایت فرایندهای صوری دولتی ملزم و پایبند نیستند. هر چند به‌لحاظ قانونی، زمانی که سهام دولت در شرکت‌های دولتی در آن‌ها کمتر از 50 درصد بشوند، تابع قوانین و مقررات شرکت‌های خصوصی (قانون تجارت) می‌شوند، اما در حقیقت آن‌ها به بوروکراسی‌های در سایه تبدیل می‌شوند. این بخش عظیم دولت به حیات خلوت جناح حاکم بدل می‌شود؛ جایی که نیازی نیست به مقررات قانونی ملزم باشد، اما کاملاً در ید قدرت مسئولان دولتی است. اینجا دیگر شایسته‌سالاری کاملاً به محاق می‌رود. هرچند انتصابات سیاسی هستند، اما هیچ الزامی به رعایت مفاد قاون خدمات کشوری و یا سیر قوانین مرتبط جهت استقرار شایسته‌سالاری در نظام اداری، ندارند.
در چنین فضایی است که ایده‌ی شایسته‌سالاری تا این حد به شکست می‌انجامد و ما با حکومت ناشایستگان بر نظام اداری و مناصب مدیریتی مواجهیم. یک طرف ماجرا، ایده‌ی ناب شایسته‌سالاری است و سوی دیگر آرمان‌های انقلاب اسلامی، دغدغه‌های امنیتی و نظامی جمهوری اسلامی، موقعیت ژئوپلتیک آن، فرهنگ اداری طایفه‌ای ایرانی، پدیده‌ی شبه‌دولتی‌ها، میراث دولت بزرگ نفتی و نظام سیاسی سیاسی مبتنی بر انتخابات و مردم‌سالاری. در چنین نظام سیاسی‌ای طراحی نظام اداری نباید فارغ از این ملاحظات و ویژگی‌ها باشد. مثلاً شایسته‌سالاری باید به‌نحوی نظام انتخاباتی و قدرت دولت برآمده از انتخابات را به رسمیت بشناسد و کانال‌هایی برای اعمال قدرت بگشاید؛ مثلاً، باید مکانیزم های قدرتی برای دولت منتخب برای هم‌جهت شدن خط‌مشی‌ها و برنامه‌ها و شیوه‌های اجرا در دستگاه اداری با دیدگاه سیاسی آن تعبیه شود. در وضعیت کنونی، دولت برای نیل به این مقصود، از ابزارهای قدرت غیررسمی بهره می‌برد این نوعی افسارگسیختگی پدید می‌آورد. شایسته‌سالاری بدون به رسمیت شناختن این‌ها و بدون تعریف کانال‌های محدود ولی مشروع قدرت، فقط می‌تواند ما را تحت حاکمیت آفتاب‌پرست‌ها، رانت‌خواران، امنیتی‌ها و متوهمان قرار دهد، کسانی که وجه اشتراکشان بی‌کفایتی، بحران‌آفرینی و نگرش کوتاه‌مدت است.
وضع کنونی سیاست‌زده دستگاه اداری ما، نه تنها به شایسته‌سالاری نیانجامیده، بلکه اساساً فضایی نیست که در آن شایسه‌سالاری قابلیت‌ها بروز پیدا کنند؛ اکنون فضا، فضای رشد آفتاب‌پرست‌هایی است که به‌سرعت با چرخش قدرت تطابق پیدا می‌کنند. پس روی دیگر ایده‌ی شایسته‌سالاری که به‌طرزی ناب و بدون ملاحظات سیاسی، اجتماعی و تاریخی مطرح می‌شود، حکومت آفتاب‌پرست‌هایی است که بی‌تعهدترین افراد به هر نوع سیاست و ارزش سیاسی هستند.
[i] چارلز جی. گیتو که در طی انتخابات ریاست جمهوری از حامیان گارفیلد بود و متنی در حمایت از او نوشت که در زمان انتخابات بسیار مورد توجه قرار گرفت، در زمان ریاست جمهوری او نامه‌ای به هیئت دولت نوشت و درخواست یک شغل اداری کرد؛ نهایتاً سر او بی‌کلاه ماند و در میان خیل بیکاران، او هم بیکار ماند؛ و او هم گارفیلد را با کلت رولور کشت. این اتفاق منجر به مباحث و سلسله وقایعی شد که به تصویب قانون پندلتون انجامید.
