5) بحران حکمرانی در ایران
بحران گذار از دولت-حکومت به حکمرانی
مهدی معافی
نارسایی خط‌مشی‌ها یا سیاست‌ها در ایران را به چه می‌توان نسبت داد؟ (به اجرای خط‌مشی؟، به انتخاب اولویت‌ها و دستورگذاری خط‌مشی؟، به مشکلات نهادی و قانونی در تدوین خط‌مشی؟، به مشکل ارزیابی و عدم‌انباشت نهادی تجربه‌ی خط‌مشی‌ها؟، و یا عدم‌تناسب مدل رایج خط‌مشی با زمینه‌های فرهنگی، سیاسی، اقتصادی به خاطر وضعیت‌توسعه‌نیافتگی ایران). به بیان یکی از اساتید برجسته‌ی خط‌مشی‌گذاری و مدیریت، حتی اگر تمام مراحل تدوین و اجرای یک خط‌مشی به‌خوبی و به شکل کارامد طی شود، باز هم اثر متقابل اجرای کارامد و موفق یک خط‌مشی دریک سازمان یا وزارتخانه موجب بحران و ناکارامدی یک خط‌مشی در حوزه‌ی دیگر میشود (مثلاً کارامدی وزارت علوم، بحران بیکاری فارغ‌التحصیلان را به وجود می‌آورد)؛ یعنی موفقیت یک بخش یا وزارتخانه موجب ناکامی خط‌مشی‌های بخش یا وزارتخانه‌ی دیگری میشود. چرا حتی با تدوین و اجرای خوب خط‌مشی، باز هم نتایج مطلوب حاصل نمی‌شود و بحران سیاستگذاری و خط‌مشی‌گذاری تداوم می‌یابد؟ در واقع مسئلهی همبستگی خط مشی‌ها و اثر مضاعق متقابل نشانگر این نیست که کارایی یک سیاست/ خط‌مشی، کارایی خط‌مشی دیگری را نفی کرده است. مسئله این است که مثلاً کارایی وزارت علوم به صرف گسترش رشته‌ها و ظرفیت‌ها نیست، بلکه به انتخاب حجم بهینه و رشته‌های بهینه و با کیفیت مطلوب در نسبت با منطق کلی حکمرانی در جامعه است؛ فقط این افزایش مقیاس تولید و تولید انبوه نیست که نشانه‌ی کارایی است، بلکه طرف تقاضا، میزان تقاضا و کفیت کالای تولیدی هم مطرح است. هر سیاستی نه فقط به فرایند درونی تدوین و اجرایش، بلکه باید به یک منطق حکمرانی و کردارها و اعمال متناسب آن حکمرانی در جامعه ارجاع یابد.
موفقیت نهایی یک خط‌مشی اساساً تحت چه شرایطی ممکن است؟
به‌طور طبیعی کارشناسان مدیریت و سیاستگذاری، تحلیل و حل مسئله را از نقطه‌ی صفر شروع می‌کنند: مسئله‌ای در دستور کار قرار می‌گیرد، آنگاه مسئله توسط کارشناسان فهم و بررسی میشود، راه‌حل‌هایی تدوین میشود، راه‌حل‌ها توسط رئیس سازمان یا یک شورا صورت قانونی و حقوقی می‌یابند و نهایتاً وارد اجرا می‌شوند (فعلاً به اینکه در طی این فرایند چه استحاله‌هایی در طرح اولیه کارشناسان رخ می‌دهد، کاری نداریم). اما مسئله پیش از این‌هاست. کارشناسان فرض می‌کنند که نسخه‌هایی که ارائه می‌دهند، قابل اجرا هستند. بگذارید مثالی بزنم: «بر اساس آخرین آمار ارائه شده، وزارتخانه آموزش‌وپرورش 58 هزار نیروی مازاد و 50 هزار کمبود نیرو دارد. وزارت آموزش و پرورش در عین داشتن نیروی مازاد، با کمبود نیرو مواجه است»[1]. چند سال پیش به خاطر سیر نزولی تعداد دانش‌آموزان، آموزش و پرورش که بر اساس آمار با مازاد نیرو مواجه شده بود، اقدام به بازنشستگی پیش از موعد کرد. سال بعد مشخص شد که در مناطقی مثل تهران آموزش و پرورش نه تنها با مازاد نیرو مواجه نبوده است، بلکه کمبود نیرو هم وجود داشته است. ماجرا ساده بود: آمار کلی نیروی مازاد درست بود، اما توزیع یکسانی در سراسر کشور نداشت[2]. یا مثلاً بسیار شنیده‌اید که گفته میشود که ما فلان درصد از اهداف برنامه جلوییم و در جلسه اخیر استیضاح وزیر توانستیم از تخصیص 100 درصد بودجه هم فراتر برویم![3] مثال مشهور دیگر، ناتوانی دولت‌ها در اصلاح اساسنامه شرکت نفت است؛ هنوز نه دولت می‌تواند اطلاع و طبیعتاً نظارتی بر درآمد و هزینه‌های شرکت نفت داشته باشد و نه الزامی عملی برای شفافیت عمومی درباره‌ی مخارج و درآمدهای آن وجود دارد.
این به چه معناست؟ یعنی دستگاه‌های اجرایی کشور، قابلیت اجرای تصمیم‌ها را ندارند؛ و به‌عنوان ابزار حکمرانی، ناتوان از حکم‌راندن هستند. برنامه‌ریزی و مدیریت با تکیه‌ی صرف بر نظریات و مدل‌های رایج سازمان و مدیریت و سیاستگذاری، احتمالاً ناممکن و ناموفق است. الگوهای مدیریتی و فرایندهای سیاستگذاری همواره وجود نظامی از تأسیسات حکومتی، نظامات اجتماعی و مناسبات و روابط و نهادهای اجتماعی-اقتصادی را مفروض می‌گیرند. حال اگر در برخی کشورهای توسعه‌نیافته این مناسبات و این تقسیم اجتماعی کار در میان نهادهای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی وجود نداشته باشد یا سست باشد، اقدامات مدیریتی و سیاست‌گذارانه نمی‌توانند صرفاً با تکیه بر روال‌های رایج عمل کنند. در این شرایط چگونه می‌توان سیاستگذاری کرد؟
در شرایط ایران معاصر، چه نوع سیاست و خط‌مشی‌ای ممکن است و چرا بخش اعظم سیاست‌گذاری‌های دستگاه‌های دولتی و حکومتی، ناکارامد، خنثی و حتی دارای پیامدهای نامطلوب هستند؟ تلقی رایج این است که دولت می‌تواند با سیاستگذاری و اجرای درست بسیاری از مشکلات پیش روی جامعه را حل کند. اما آیا چنین تلقی‌ای از توانایی‌های دولت درست است؟ آیا دولت یا حکومت همواره ابزارهایی برای انبوهی از کارها در اختیار دارد؟ اگر دولت از تأکید بر حاکمیت حقوقی به سوی حکومت کردن و به سوی دولت جوهرزدایی‌شده و شبکه‌های حکمرانی حرکت کرده باشد، آیا همان تلقی پیشین؛ اقتدار فوق‌العاده دولت، ابزارهای متکثر اجرای خط‌مشی (تقریباً برای تمام حوزه‌های سیاستی) برای سیاستگذاری، تلقی‌ای ممکن و حقیقی خواهد بود؟
تطور مسئلهی دولت اسلامی: از ایدئولوژی سیاسی تا حکمرانی کارامد
بعد از انقلاب، یک مسئلهی همعرض این «بحران حکمرانی» هم مطرح شده بود؛ حکومت علاوه بر کارامد بودن، باید حکومت اسلامی هم باشد. از سالهای آغازین انقلاب اسلامی، ما خواستار «دولت اسلامی» در برابر دولت سوسیالیست و دولت لیبرال بودهایم. نماد دولت سوسیالیستی- مارکسیستی که فرو ریخت، ما ماندیم و مسئلهی دولت لیبرال یا نئولیبرال. از سالهای پایانی دههی 60 و دههی70، دانش و ایدهی مدیریت دولتی در ایران نقش برجستهای یافت. باز هم بهنحوی طرح ویلسونی مدیریت-سیاست به میان آمد؛ سیاست به بخش اغراض، اهداف و غایات فرستاده شد و اداره از آن مستقل شد. نظام مدیریت دولتی امریکا با این ایده تاسیس شد که کارامدی فاشیستها و نازیها را اخذ کند و اهداف دیگری را جایگزین اهداف پلید آن نظامها کند. دههی هفتاد، دههی مالزی اسلامی و ژاپن اسلامی بود؛ یک حکومت اسلامی کارامد، اما با اهدافی دیگر. بهتدریج معلوم شد که کارشناسان و اقتصاددانان، صرفا مجریانی مطیع نیستند؛ آنها از طرحی برای ادارهی جامعه سخن میگویند. هر چه که از دههی هفتاد به این سو میآییم، مسئلهی «دولت اسلامی» کمرنگتر و مسئلهی «حکمرانی و کارامدی» پررنگتر میشود. یعنی در عصر بیمعنایی چپ و راست بودن در جمهوری اسلامی[4]، از دو مسئلهی فوق یکی باقی میماند و آن حکمرانی کارامد است؛ یا اینکه مسئلهی دولت اسلامی هم باید در مسئلهی «حکمرانی کارامد» خود را بازتأسیس نماید. دعوای چپ و راست (دولت بزرگ دههی 60 و دولت توسعهگرا برای تحقق ژاپن اسلامی)، به نزاع کارشناسان-اقتصاددانان با سیاسیون تبدیل میشود. بهتدریج سیاست با رقیبی مواجه میشود و اقتصاد به پیش میآید؛ یا درست‌تر اینکه سیاست، اقتصادی میشود و هر حکم و عمل سیاسی‌ای هم میبایست با محک اقتصاد سنجیده شود؛ کارشناسان در همه‌ی حوزه‌های سیاستی هر نسخهای را با محک اقتصاد، رقابت و بازار تجویز، اجرا و عملی می‌کنند و جالب اینکه هر خط مشی یا سیاستِ بیتوجه به این محک، دچار نقص، ناکارامدی و بحران میشود.
ما در تمام‌سال‌های دههی 70و 80 سیاست توسعه را به پیش بردیم؛ اکنون اصل 44 و حتی سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی به‌روشنی طرح ما برای جامعه، یا سیاستِ جدید جامعه‌ی ایران، را مشخص می‌کنند. در سطح سیاست‌های کلان، سیاست‌های دولت‌ها در بخش‌های کشاورزی، صنعت، سلامت و ...، طرحی در حال ساخت است که جامعه‌ی و مناسبات ما را بر اساس بازار و قاعده‌ی رقابت بازتأسیس می‌کند. اکنون در کشور ما و البته بسیاری نقاط جهان کارشناسان بهداشت و سلامت، رقابتی کردن خدمات را عامل ارتقای آن می‌دانند. راه‌حل کمبود مسکن، در شکل‌گیری یک بازار خوب برای مسکن با استمداد از بخش مالی و بانکی اعلام میشود. در اطراف ما N.G.Oها و سازمان‌های خیریه و گروه‌های فعال فرهنگی همگی درجستجوی یافتن راهی برای استقلال اقتصادی مستقیم و غیرمستقیم هستند و گروه‌های فرهنگی فهمیده‌اند که اگر خودشان و کارشان قرار است باقی بمانند، باید کارشان به کالایی قابل خرید توسط مردم بدل شود.
این‌ها همگی راجع به سیاست داخلی بودند؛ اما همواره سیاست خارجی و جنگ، ناب‌ترین حوزه یا وجه سیاست هستند؛ و همواره از چنگ هر منطق غیرسیاسی می‌گریزند. سیاست خارجی و جنگ ما، دستگاه دیپلماسی و نهادهای نظامی ما، همواره برجسته‌ترین نقاط تجلی سیاست متمایز انقلاب و جمهوری اسلامی بوده‌اند. اما مذاکرات هسته‌ای[5]، نشانگر شیوع این وضع جدید سیاست و این سیاست اقتصادی‌شده، به غیرقابل دسترس‌ترین و ناب‌ترین حوزه‌های سیاست است؛ چیزی می‌دهیم و چیزی می‌گیریم؛ و فقط در بازار است که هر دو طرف می‌توانند سود کنند؛ و هر دو برنده باشند. تحلیل‌های استراتژیک از نقش نظامی ما (مشخصاً سپاه قدس) در منطقه‌ی غرب آسیا که اخیراً از سوی فرماندهان نظامی ما، نشانگر بسط این وضع جدید سیاست در حوزه‌ی نظامی است. ممکن است کسانی نشان دهند که در جامعه‌ی کنونی ما، می‌توان حوزه‌هایی یافت که این منطق بر آن حکمفرما نیست؛ در واقع این ادعا که حوزه‌های مختلف زندگی سیاسی و اجتماعی ما تحت تسلط منطق رقابت/بازار قرار گرفته‌اند یا می‌گیرند، گزاره‌ای حاصل از توصیف دقیق و میدانی وضعیت کنونی سیاست‌ها و اقدامات واقعی و عملیاتی ما نیستند؛ این‌ها دلالت‌ها، نشانگرها و توصیف‌کننده‌ی افق و عقلانیتی هستند که مسائل و راه‌حل‌های ما در آن افق شکل می‌گیرند.
مسئله این است که این ایده و طرح، ایده‌ای قابل تحقق و ارتباط‌گیرنده با واقعیت کنونی، برای حکمرانی، اداره و سامان‌بخشی جامعه است. این منطق فکری-عملی راهنمای اعمال مختلف اجتماعی است و می‌تواند مناسبات بخش‌های گوناگون اجتماع را هماهنگ کند. بازتأسیس و بازتعریف جامعه بر اساس بازار و ظهور قاعده‌ی رقابت برای هماهنگی کلیت، تنظیم مناسبات بدون تنظیم‌کننده، ایدهی اصلی و اساسی این سیاست جدید و حکومت جدید است. یک میدان بسیار وسیع بازی تعریف میشود که در آن هر عضوی میدان وسیعی در اختیار دارد، و فقط یک قاعده، رقابت، میبایست رعایت شود. طرحی که در آن اقتصاد و قواعد بازار حاکم و مرجع قضاوت و داوری راجع به درستی یا نادرستی هر عملی، مخصوصاً عمل یا کردار حکومت یا دولت هستند.
چگونه به مسئله و سیاست بپردازیم؟ چگونه با نارسایی خط‌مشی‌ها و بحران حکمرانی مواجه شویم؟
آنچه گفتیم بر وضع جدیدی از سیاست، دولت و حکومت در ایران دلالت می‌کرد. ما که می‌خواهیم به سیاست، از مسیر خط‌مشی‌ها و برنامه‌های دولت در حوزه‌های مختلف سیاستی فکر کنیم، چگونه باید به آن بپردازیم؟ اول اینکه با وضع جدیدی از سیاست، ما نه دیگر با آن تصور قبلی از دولت، بلکه با شبکه‌های حکمرانی و دولت جوهرزدایی‌شده مواجهیم. دولت قبلی دیگر واقعیت نداردغ دولت بنگاهی است در میان بنگاه‌ها و بازیگری است در شبکه‌ی بازیگران. گرچه بازیگری است با ویژگی‌های خاص، اما با گذر زمان کمتر و کمتر می‌تواند نقش قاعده‌گذار را در طرح بازار و رقابت ایفا کند؛ مسئله صرفاً این نیست که مناسبات انسان‌ها در دوران صنعتی بازاری-کالایی شده است، بلکه مسئله این است که در دوران مدرنیته‌ی متأخر دیگر دولت بی‌وجه و ماهیت سیاسی آن بهتدریج محو میشود. در دوران قبل‌تر، اقتصاد و بازار در کنار سیاست و دولت حضور داشت؛ اما اکنون در شبکه‌ی بنگاه‌های بازاری، در جامعه و دولتی که از اساس بر اساس بازار و رقابت بازتأسیس شده است، دولتی وجود ندارد و فقط حکمرانی در چارچوب این شبکه ممکن و میسر میشود.
دیگر دوران دولت فیلسوفان سیاسی لیبرال تمام شده و یا حداقل در شکل و صورت دیگری بازتأسیس شده است که خصلت‌های بسیار متمایزی یافته است. به جای تصور حقوقی از دولت و حکومت، با حکومت در عمل درگیریم. هر خط‌مشی، هر لایحه و هر قانونی نباید از منظری حقوقی، بلکه میبایست از منظر انطباق با منطق حکمرانی تحلیل و بررسی شود. هر مسئله‌ای که پاسخی در قبال آن طرح میشود، هم خاستگاه ظهور خود مسئله و هم راه‌حل هایش میبایست از منظر نیروهای واقعی حکمرانی تحلیل و فهم شود. من تحلیلم را از چرایی ناکارامدی گاه‌وبی‌گاه دانش و ابزارهای مدیریتی و سیاستگذاری آغاز کردم و اکنون از ناکارایی تحلیل صرفاً حقوقی از مسائل سخن می‌گویم. در این صورت، سیاستگذاری-حکمرانی در برابر حقوق-دولت قرار می‌گیرد. در منطق اول ما برای حل مسائل و برای تدوین و طرح یک سیاست[6] به سراغ تحلیل-برنامه می‌رویم و در منطق دوم ما صرفاً به دنبال لوایح، قوانین و فرایندهای اجرایی و اداری. در واقع به جای تمرکز بر اینکه یک سیاست چگونه می‌تواند مؤثر باشد، من به سوی مسئله می‌روم؛ یعنی به جای اینکه به سراغ این بروم که مدل‌های گوناگون سیاستگذاری و نظریات مختلف راجع به آن چیستند، و موانع، توفیقات و شکست‌های هر کدام چیست، تاریخ ظهور مسئله و نیروهایی تشکیل‌دهنده‌ی آن اهمیت می‌یابند. این فرایند به‌معنای نفی دیگر مراحل نیست، بلکه نشانگر نقطه‌ی تأکید کار است. من در روش کار هم دوباره به ابتدای متن بازگشتم؛ آنجا که گفتم ما در شرایط پیشاسیاست‌گذاری (به‌عبارت درست‌تر در شرایطی که نظام نهادی و مناسبات لازم مهیا نیست و البته این مهیا بودن/ نبودن هیچگونه ارجحیت یا بار ارزشی‌ای ندارد) هستیم. لذا تاریخ مسئله، نظریات علوم اجتماعی ناظر به مسئله، فهم و درک مدیران و کارشناسان و مخاطبین سیاست از مسئله، آسیب‌شناسی‌ها و راه‌حل‌هایی که ناظر به مسئله تاکنون طرح و اجرا شده‌اند، چیزهایی هستند که ما برای این نوع از فهم مسئله پیگیری می‌کنیم.[7]
[1]http://danakhabar.com/fa/news/1173801/%D8%A2%D9%85%D9%88%D8%B2%D8%B4%D9%88%D9%BE%D8%B1%D9%88%D8%B1%D8%B4%D9%87%D9%85%D9%85%D8%A7%D8%B2%D8%A7%D8%AF%D9%86%DB%8C%D8%B1%D9%888%AF%D8%A7%D8%B1%D8%AF%D9%88%D9%87%D9%85%DA%A9%D9%85%D8%A8%D9%88%D8%AF%D9%86%DB%8C%D8%B1%D9%88
[2] چند سال پیش یکی از دوستانم که حوزه‌ی پژوهشی مورد علاقه‌ی او آموزش و پرورش است، نکته‌ی جالب و تکان‌دهنده‌ای گفت: «می‌دانید آخرین بار آموزش و پرورش چگونه توانست آمار کل دانش‌آموزان کشور را به دقت به دست آورد؟ پاسخ بدیهی به نظر می‌رسد؛ از طریق ادارات استانی و منطقه‌ای آموزش‌وپرورش؛ نه، از طریق سرشماری ملی!».
[3] «تخصیص اعتبار همیشه کمتر از سقف اعتبار است، چون یکسری محدودیتها در تامین درآمدها وجود دارد و ایده آل تامین 80 درصد بودجه است اما در سال 92 برای آموزش و پرورش 112 درصد تخصیص گرفتیم». چرا دولت دهم با نفت ۱۴۰ دلاری طلب معلمان را نداد؟
[4] ر.ک. به سخنرانی غلامعلی حداد عادل در ضیافت افطار رئیس جمهور، منتشر شده در نشریه پنجره
[5] مذاکرات هسته‌ای پاسخی به سیاست تحریم بود؛ از قضا سیاست تحریم به جای جنگ و فشار سیاسی و فرهنگی، دلالتی بر این وضع بازاری شدن، اقتصادی شدن و در معنای خاص نئولیبرال شدن نظام‌بین‌الملل است. فقط در این شرایط است که سیاست تحریم می‌تواند چنین جایگاهی در مناسبات بین‌المللی بیابد. جالب است فقط زمانی سیاست تحریم ممکن شد، که ما سیاست توسعه و اقتصادی شدن را در ایران با شدت و سرعت به پیش بردیم.
[6] حاصل کار ما دیر لزوماً یک خط‌مشی نیست. خصلت بنیادین خط‌مشی در ادبیات و عمل رایج سیاستگذاری، تلقی از خط‌مشی به‌مثابه ابزار تحقق یک هدف است. در این معنای رایج خط‌مشی ابزار اجراست. اما در طرح سیاستی دیگر، دیگر سیاست به دو بخش منفک خط‌مشی/سیاست، (policy/politics) تقسیم نمی‌شود. دیگر لزوماً یک خط‌مشی ابزار نیست، بلکه خودش فی‌نفسه ابزار-هدف است. جالب است اغلب غیرانگلیسی زبانان در زبانشان چنین تفکیکی برای سیاست/خط‌مشی نداشته‌اند!
[7] پس مسئلهی اصلی و کانونی طرح ما همین گذر جمهوری اسلامی از دولت و حکومت به حکمرانی است؛ وضعیتی جدیدی در سیاست و وضع خط‌مشی. می‌توان بگویم که ما یک مسئل ی تاریخی داریم با عنوان بحران حکمرانی: گذر از حکومت به حاکمیت؛ به تبع این مسئله می‌توان مسائل سیاسی‌ای بسیاری طرح کرد از جمله: بحران همبستگی خط‌مشی‌ها، فاصله‌ی سیاستگذاری و اجرا و ... ما به اقتضای فعالیت معاونت راهبردی قرب، یک مسئلهی سیاسی، مدیریت سازمان‌های مردم‌نهاد، را نیز در حاشیه‌ی این مسئلهی اصلی به پیش خواهیم برد. مسائل تاریخی فقط اگر از مسیر مسائل سیاسی عبور کنند، این امکان را می‌یابند به عقل سلیم مدیر و کارشناس راه یابند و از آنجا با عمل هرروزی پیوند یابند. لذا مسئلهی تاریخی-بنیادین «بحران جکمرانی» از مسائل روزمره عبور می‌کند.
